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央行数字货币：货币体系的新机遇
来源：新金融法
引言
数字化创新给经济领域带来了深远的影响。数字经济的重要副产品之一是海量的个人数据，它们将用作商业活动。这种操作引发了包括数据治理、消费者保护和由数据孤岛引起的反竞争行为在内的诸多问题。
本文第一部分讨论了数字货币的公共利益问题。第二部分阐述了中央银行货币的独特属性，并将其与现金和最新一代的零售快速支付系统FPS进行对比。第三部分讨论了中央银行和私营部门在支付和金融中介方面的分工，以及关于CBDC设计方面的内容。第四部分探讨了在数字识别和用户隐私保护方面的相关设计暗含的原则。第五部分讨论了CBDC在改善跨境支付的和促进国家间合作的国际层面的作用。
一、数字时代的货币
在历史长河中，货币及其制度基础的变更与技术发展保持着相同步调。在过去的几十年里，全世界的央行都建立了实时总结算系统。越来越多的国家已经引入了零售FPS。然而，人们对现有货币体系进行更深入变革的需求与日俱增。随着现金在人们日常交易中使用的减少，数字支付的方式越来越受到大众青睐，尤其自Covid-19疫情爆发以来的这段时间。除了渐进式的改进外，许多中央银行都在积极开发CBDC，并将之作为数字经济中中央银行货币的先进代表。自2014年以来CBDC项目的开发和试点工作从未停歇，目前已步入了更深入的阶段。
当我们在评估货币体系的变化时，应当以它是否符合公共利益为重要标准。此处的公共利益应广义地理解为既包括竞争性市场结构带来的经济利益，也包括治理政策水准和基本权利。而CBDC的开发带来了一个审查和重申数字货币公共利益的契机。
货币和支付方面的技术发展可以产生丰厚的利益，但它们对个人福祉的影响却依赖于支撑它的市场结构和治理计划。同样的技术可以形成鼓励机会平等、更具竞争力和创新性的良性循环，也可能会助长根深蒂固的市场力量和数据集中的恶性循环。其结果将取决于规制支付系统的规则，及这些规则是否会有利于开放支付平台的生存与公平竞争环境的产生。
最近，大型科技公司开始进军金融服务领域。他们的商业模式依赖于同用户的直接交互，及由互动而产生的数据。大型科技公司它们在电子商务、信息传递、社交媒体等领域现有业务中的用户数据，产生的强大的网络效应为它们提供了竞争优势。涌入某个平台的用户越多，其对新用户就越有吸引力，从而形成“数据-网络-活动(data-network-activities)”或“DNA”循环。然而，大型科技公司的网络效应对用户来说是喜忧参半的。一方面，DNA循环可以推动形成更具金融包容性、服务更优质和成本更低廉的市场环境。另一方面，它会促使支付市场走向进一步的集中。例如，在中国，仅两家大型科技公司就已占据了94%的移动支付市场。
美国共和党众议员：根斯勒关于加密货币的言论是不一致的:10月5日消息，美国共和党众议员麦克亨利表示，美国证交会主席根斯勒关于加密货币的言论是不一致的。（金十）[2021/10/6 20:07:45]
市场力量集中可能会增加支付服务的成本，这仍是现有支付体系中最顽固的缺点之一。与信用卡和借记卡支付相关的高额商户费用就是一个鲜明的例子。尽管几十年来技术不断改进，但信用卡和借记卡等传统数字支付方式的成本仍然很高。在部分地区，源自信用卡费用的收入竟超过了GDP的1%。
数字支付服务的普及程度不足也是一些数字支付手段保持高成本的原因。在过去的几十年里，即使是发达国家，也存在用户因缺少支付卡和智能手机而不能进行数字支付、电子商务和转账等交易的情况。随着数字支付的普及，相应的救助措施可能需要依靠公共政策的扶持。
海量的用户数据的使用提出了另一个重要的问题——数据治理。除了考虑经济后果之外，确保隐私不受企业和政府的无理侵扰呈现出基本权利的属性。因此，数据治理已经成为一个重要的公共政策问题。在一项具有代表性的调查中，当美国消费者被问及他们信任谁来保护他们的个人数据时，受访者称他们最不信任大型科技公司。他们对传统金融机构的信任度要高得多，其次是政府机构和金融科技公司。其他国家的调查结果也与此类似。
二、作为中央银行公共产品的数字货币
货币体系的基础源自人们对货币的信任。由于中央银行能提供最终的记账单位，所以这种信任是人们对央行的信任。正如法律体系和其他基础性国家职能一样，央行产生的这种信任具有公共产品的属性，且是整个货币体系的基础。中央银行在批发和零售的支付系统中都发挥着重要作用。它们通过银行储备为银行提供最终的支付手段，为公众提供高度便利的支付手段。
央行在货币体系中的主要职能为如下四种，首先，央行在货币体系中提供记账单位。其次，中央银行以自己的资产负债表作为最终的结算手段，确保批发支付的终结性手段。央行的第三项职能是保证支付系统的顺畅运转。第四是监督支付系统的完整性，同时维护一个公平竞争的环境。
我们应当以央行在货币体系中的这些职能为基础来看央行数字货币。批发型CBDC主要是供受监管的金融机构使用的。批发型CBDC的目的是为了方便银行间转账结算和相关的批发交易。它的另一个优势是能够附加支付条件，即要求一项支付只在交付另一项支付或交付某项资产的条件下才能进行结算。这种有条件的支付指令可以强化RTGS系统中的交付与支付机制。
由国际清算银行创新中心瑞士中心、SIX集团股份公司和瑞士国家银行联合开发的Helvetia项目，证明了用央行货币结算数字资产的可行性。该项目比较了两个概念证明：(1)发行一个新的批发型CBDC和(2)在新SIX数字交易所平台和现有的RTGS央行支付系统——瑞士银行间清算所之间建立链接。这两个PoCs在功能上都被证实是可行的，并且它们的转账是具有法律效力和终结效力的。
微软CEO：加密货币是一项伟大的通用技术:9月28日消息，微软CEO纳德拉表示：加密货币是一项伟大的通用技术。（金十）[2021/9/28 17:11:17]
与批发型CBDC相比，零售型CBDC改变了传统的两级货币体系，它们让央行的数字货币可以为公众所有。零售型CBDC是针对中央银行的直接债权，它不会给支付系统参与者带来任何信用风险。
零售型CBDC有两种变体。一种是采用类似现金的设计，允许基于令牌的访问和匿名支付。另一种是建立在用户身份验证的基础上，这种访问机制将植根于数字身份计划之中。
与支付系统类比，公共城市广场上的摊主就像PSP，每个人都提供基本的支付功能和他们其他的相关服务。正如摊主必须遵守城镇规定的标准一样，PSP也必须遵守各种技术标准和数据访问要求。应用编程接口这一技术标准，为服务提供者的数据交换提供了一个通用的格式。
API是服务提供者和用户之间的数字通信接口。它最简单的应用形式为：支付API首先接受来自授权用户的支付请求。然后，它将请求发送到服务器以获取相关信息。最后，它将检索到的信息反馈给用户。API确保了数字交易中各方之间数据和指令安全地交换。通过加密技术让直接参与交易的各方享有访问传输的信息的权利。我们还可以将API设置为只传输涉及特定交易的数据。API的应用让不同的服务提供者之间具有了互操作性，从而简化了交易的过程。
支付API支持可互操作的数字支付服务的软件，用以连接消费者、商户、银行和其他金融服务提供者。Mojaloop是众多例子中的一个，它是作为印度的统一支付接口的开源系统。通过API向另一个用户汇款时，汇款人仅需知晓收款人的专属电话号码。在后台中，支付过程一般有三个步骤。第一步，使用收款人的电话号码来识别和验证其身份，及他们的银行和账户信息等。第二步是协议，收款人的银行需要代表客户许可交易。在第二步中，还要验证交易是否符合规则和条例。一旦达成协议，在第三步中，资金将被转移并立即交付收款人。
此外，央行可以为支付系统提供进入其结算账户的路径。在零售FPS中，我们可以将央行的资产负债表比作一个公共空间，支付服务的卖家都在这里进行交易。在一般意义上，CBDC和零售FPS的公共产品属性可以看作是建立在围绕PSP提供的服务的互操作性的开放支付系统上。表III.1对现金、零售型CBDC和FPS在与用户和公共政策有关的方面进行了比较。
声音 | 中央财经大学法学院教授：推出央行数字货币存在六大法律问题:在1月13日北大国发院举办的“数字货币未来”研讨会暨《数字货币-领导干部读本》发布会上，中央财经大学法学院教授、金融法研究所所长黄震表示，无论是发行私币，还是发行法定数字货币都必须要考虑公权力在当前是有具有影响力的，法律是必须要考虑的问题。黄震认为，数字货币推出存在六个主要的法律问题：第一，如果想绕过法律两个字，建议不要叫“法定数字货币”，可以叫法偿数字货币；第二，监管和操作的问题，推动央行数字货币的合法性如何来实现；第三，如果我们推出数字货币，与此相关一系列的金融生态法律制度配套问题；第四，其底层逻辑和底层法律；第五，消费者保护还有数字货币的生产问题，能不能保证每个人的钱包是绝对安全的；第六，全球监管的协调，特别是国际标准的制定也应取得中国的制度性的话语权，以及有关规制的主导权。[2020/1/14]
设计良好的CBDC和FPS有一些共同的特点。它们都能使具有竞争关系的服务提供者通过一系列接口提供新服务。此外，作为CBDC的发行者和FPS的运营者或监管者，央行要设计妥当的数字身份管理模式以满足隐私和数据保护的需要。
尽管CBDC和FPS有很多相同点，但有一点不同的是，CBDC将当今央行数字货币的独特功能和益处直接授予大众。在CBDC中，支付行为只是将对央行的直接债权从一个终端用户转移到另一个终端用户，这笔交易将直接在央行的资产负债表上以央行货币进行实时结算。相比之下，在FPS中，零售收款人会立即收到资金，但PSP之间的基本批发结算可能会有延迟。这意味着各方之间存在着潜在信用风险：在延迟结算的FPS中，银行间的信贷风险在延迟期间，例如在周末，会不断累积。与之相比，CBDC能够通过使用不需要中介机构参与的更为直接的结算形式，极大地简化货币体系的结构。在更基本的层面上，CBDC可以像现金一样，在公众和央行之间构成一种有形的联系。
最终，一个地区是否使用CBDC、FPS或其他系统，将取决于其传统支付系统的效率、经济发展水平、法律和用户偏好等因素。根据最近一项调查表明，对于支付安全和金融稳定的考量往往在发达经济体中占有更重要的地位。
三、央行数字货币架构与金融体系
央行和私营企业之间的适当分工对零售型CBDC的成功运行至关重要。央行和私营企业可以继续以互补的方式开展合作，各司其职：央行提供货币体系的基础架构，企业利用其创造力、基础设施与聪明才智为客户提供服务。
事实上，我们有充分的理由反对完全由央行运营的单层系统，即直接型CBDC。直接型CBDC意味着与面向用户的活动相关的服务内容从企业方转移到央行，包括了开户、账户维护，反、打击恐怖主义规则的执行，以及日常的客户服务等。然而，这种转移将减损中央银行作为一个相对精简和集中的公共机构在经济政策方面的作用。
声音 | 费城联储行长：央行数币是不可避免的，但美国不应该带头:美国费城联邦储备银行行长帕Patrick Harker相信，央行的数字货币是不可避免的。Harker表示，包括美联储在内的各国央行将不可避免地发布数字货币。尽管如此，鉴于美元作为世界储备货币的角色和测试新技术的必要性，美国不应该带头。（路透社）[2019/10/4]
由于前述的种种原因，我们最好将CBDC设计为两级体系中的一部分，由中央银行和企业各司其职。较为合理的安排是将大部分运营和面向消费者的服务委托给商业银行及提供零售服务的PSP。企业为客户提供服务，负责执行反/反恐怖融资法规和进行持续的尽职调查，并实时进行所有零售支付。中央银行也记录零售余额。这种“混合型”的CBDC架构以央行作为支付系统的后盾。如果一家PSP倒闭了，掌握着PSP客户的余额的央行可以接替PSP，以保证支付系统的正常运行。由中国人民银行发行的尚处于试验阶段的数字人民币，正是这种混合设计的典范。
另一种模式是，中央银行不记录零售交易，而只记录单个PSP的批发余额，零售交易的详细记录由PSP进行维护的。这一中介型CBDC架构的好处在于减少了对集中式数据收集的需求，而且由于记录保存的分散性，数据的安全性会更高。
任一CBDC技术系统都拥有一个数字账本，记录着各种支付信息。这会带来如下问题：CBDC是否应该依靠一个可信的中央机构来维护交易账本，或者是否要以一个分散的治理系统作为其载体。在混合和中介的架构中，央行可以选择运用基础设施来支持记录的保存、信息的传递和相关任务的完成，它也可以将这些任务委托给企业。
在混合型CBDC模式中，中央银行可以获得CBDC交易的全部记录。这有利于促进私营PSP之间的公平竞争，但其代价是数据将更加集中于央行手中。在这种情况下，就需要制定额外的数据管理要求。
除此之外，CBDC的设计应进一步减轻对金融中介的系统性影响，确保商业银行能够继续充当储蓄者和借款人之间的中介机构。尽管现金具有安全和便捷的特点，但它并没有被广泛用作价值储存。如今，与商业银行的活期存款相比，消费者持有的用于支付的现金实际上是很少的。
中央银行有足够的空间和工具来保证中介活动的顺利运作。一种做法是以低于商业银行存款的利率对CBDC持有者给予报酬。另一种选择是将上限规定和利率政策结合起来。当CBDC余额低于某一特定水平时，持有人将获得零利率或较低利率，而高于该水平的，可获得高利率。上限和报酬政策不仅可以限制央行对正常时期信贷中介的影响，而且还可以在市场动荡期间减弱对央行的潜在挤兑可能。
动态 | 荷兰国际集团报告：央行数字货币可能很快就会进入批发市场:荷兰国际集团（ING）发布题为《新货币V：央行数字货币可能很快就会进入批发市场》的最新报告。报告指出，各国央行可能与金融机构合作，在5至10年内推出数字货币。但感受到这种影响主要是企业。这种批发的方式可能是普及CBDC的第一步。它的破坏性更小，也可以使使全球支付更便宜、更快速、更安全。 实验性的w-CBDC（批发央行数字货币）从一开始就是针对跨境的，涉及多个商业银行和央行，成功的机会应该最大。我们预见了未来几年的原型建造和测试。在5-10年内，可能会出现数量有限的新型批发数字货币，与现有的全球支付网络竞争。这个行业的网络效应很强，所以时间会告诉我们哪个方案会胜出。[2019/6/22]
总的来说，两级架构是整个支付系统方案中最可行的设计，其以央行作为支撑，由企业负责面向消费者的服务。在这样的体系中，企业还可以通过提供CBDC钱包和其他嵌入式数字服务，从客户方获益。
四、CBDC设计中的身份识别和隐私保护问题
有效的身份识别对每个支付系统都至关重要。为了确保当今金融系统的准入和完整性，银行和非银行的PSP都要进行身份验证。当客户开立账户时，PSP经常要求提供证件，例如护照或驾驶证。虽然使用现金支付的小额交易可以是匿名的，但高额支付需要进行身份核实。尽管有验证要求，身份欺诈仍是高发事件。这说明完全匿名的基于代币的CBDC可能会为非法活动提供便利。从这一层面考虑，发行CBDC可能是不太符合公共利益的行为。
CBDC需要以账户为基础，数字身份计划将在这种以账户为基础的设计中发挥重要作用，该计划可以综合利用国家登记处和其他公共和私人来源的信息，如学历证书、税收记录、财产登记等，从而避免使用纸质文件来进行身份识别的繁琐。
若CBDC以账户为基础来设计，那么该由谁来验证请求加入CBDC用户网络的主体身份，以及如何进行验证呢？虽然一些国家已经出现了数字身份计划，但其具体设计以及官方和企业所起的作用却大有不同。
第一种是完全依赖企业一方来进行身份识别的模式。谷歌、脸书，以及中国的阿里巴巴、腾讯等大型科技公司，都研发了各自的数字身份证，并将之应用于各自的支付应用程序及其他相关服务。第二种是联营公司在多个服务提供者之间使用一个统一的数字身份证。同时，一些国家遵循官方-企业伙伴关系的模式，即由市场驱动的合作要受当局制定的规则的约束。第四种模式为企业和官方适用共同的治理框架，并且双方都会努力提升其服务之间的互操作性，正如法国或荷兰所呈现的模式。而影响最为深远的是政府主导的模式。这些方案联通了行政数据库，进一步加强数字身份证的功能性和实用性。在另一种新兴的数字身份证模式中，个人掌握着数字身份证所有权和控制权。他们可以有选择地与交易方分享其数字身份证明，交易方也可以对数字身份证效力进行验证。
任何识别框架都需要以高标准的网络安全为依托。在新冠疫情开始之前及泛滥期间，PSP经常遭受网络攻击。近年来，重大数据泄露事件频发，揭示了数据或资金具有被盗的可能性。而CBDC的支付服务也存在类似的风险。这些风险提示我们，虽然身份识别对支付系统和CBDC的交易安全至关重要，但同时也要注意保护用户隐私和数据安全。
CBDC可允许用户控制自己的支付数据，用户可以根据自己的需要与PSP或第三方共享这些数据。这种做法不仅可以有效防止数据囤积和个人数据的滥用，还可以阻止央行和其他机构对用户数据的任意访问。当然，执法机构可以在特定情况下访问用户的数据。
在认识到这些问题后，CBDC试图保障交易的匿名性。一种方法是通过发行凭证来确保小额交易的匿名性，这些凭证由一个单独的数据注册机构进行管理。另一种是e-CNY所使用的方法，即为用户指定公钥作为数字ID来保护用户的隐私。
总体来说，最佳模式就是推出以数字身份证为基础的、有官方参与的基于账户的CBDC。当涉及数字化服务时，数字身份证比实体证件更加便利。不同的社会有不同的需求和偏好，因此，在选择数字识别系统时，不能采取“一刀切”的手法。
五、CBDC开发的国际因素
经济活动的全球化对跨境网络服务提出了相应的发展要求。例如，在过去的15年间，国际旅游业的支出翻了一番，而跨境运输的包裹数量增加了两倍多。全球汇款交易总额在2019年达到了7200亿美元。然而，目前跨境支付服务仍具有速度慢、费用高、不透明、操作繁琐等缺点。
CBDC可以为国际支付服务的创新开辟道路。它可以利用零售用户对央行货币的直接债权这一事实来简化货币结构。但目前存在一个潜在的问题，即跨境使用CBDC可能会加剧货币替代的风险。目前，部分央行表示，货币替代——以及避税行为和汇率的不稳定性——是它们在CBDC研发工作中正在着力解决的重点问题。
这种对于货币替代的潜在有害溢出效应的忧虑存在已久。美元化现象便是其中之一，它是国际金融领域长期存在的一个问题。所谓美元化，是指在本国日常交易中使用美元，及因此对于宏观经济所产生的影响。
然而，合理设计的CBDC有望在很大程度上消除这种风险。因为外国CBDC深入国内市场，或成为一种具有主导性的全球货币的可能性是有限的。由于发行数字货币的央行将保留对跨境支付行为的控制权，他们可以将非居民对其本国货币的使用限制在某些特定交易领域。这会降低国家的货币流动的不稳定性和货币替代的风险。并且，数字货币发行国及接收国也会制定应对数字货币替代的问题的政策和法规。
事实上，跨境使用CBDC的货币替代风险是有限的。某种货币在国际上的广泛使用与众多因素息息相关，包括国家金融市场的深度、效率和开放性，对货币长期价值的信任程度，以及对制度和法律基础设施的信心等。例如，历史上通货膨胀率较高的国家，其美元化程度通常较高。
CBDC的跨境使用离不开国家间的合作。但由于发行机构或用户不愿意向有不同数据保护条例的国家提供数据信息，因而，在原籍国之外使用数字身份信息便成为了一种挑战。此外，数字身份证系统还可能不具有互操作性。由于超国家的数字身份证需要更进一步地收集个人信息，因此，它在层面上也会充满争议。但超国家的数字身份证对于CBDC的跨境合作是非必要的。相比之下，国际上争取互相承认身份证明的做法更为可取。
此外，多国央行数字货币的设计能够将各国的数字货币联合起来，进行跨境互操作。多国央行数字货币的设计有三种可能的模式。第一，各国可以利用相似的监管框架、市场惯例和信息传递形式来增强CBDC的兼容性。第二，各国可以将CBDC系统连接起来，例如通过技术接口直接实现终端用户之间的跨币区的交易，而不需要经过任何的中间商。
最具推广潜力的是第三种模式，即一个单一的mCBDC系统，它的特点是有一个联合运营的支付系统托管mCBDC。外汇结算将默认为支付对支付的同步交收，而非通过一个作为中介的特定实体进行路径或结算指令。这一系统能够促进接入和兼容，且可以通过提
高效率、降低成本和更广泛地使用跨境支付来使用户受益。
加强兼容性的CBDC可能需要对各支付领域的数字身份证计划进行协调，以便在各种情况下都能使用相同的必要信息来回应反、反恐怖融资要求。系统连接型CBDC将必须依赖于一种共同的跨境身份识别标准。单一系统型CBDC可以建立在相似的标准上。在这种模式下，只要参与其中的国家能够识别彼此的身份即可。因此，在跨币种交易中对CBDC的充分利用离不开国家间的合作。
对中央银行的开发工作进行盘点后我们发现，在公共零售型CBDC项目中，有11个项目具有跨境特点。针对重点央行进行的调查显示，约有四分之一的央行正在考虑在未来的CBDC开发设计中纳入加强跨境和跨币种结算的功能。在有这种打算的央行中，上述三种模式安排都在它们的考虑范围之内。虽然从技术角度来看，模式3将获益最多，但目前的首选还是系统连接型CBDC。此外，一些央行也在考虑在外汇兑换中发挥业务方面的作用。
已有的和计划中的跨境CBDC项目表明，国际金融体系的未来发展需要为适应数字时代的而进行相应的升级。而各国关于CBDC设计的详细架构将取决于国内CBDC系统的具体特征。尽管支付系统的设计是各个国家自己的决定，但新技术和合作模式将能够克服以往跨境支付系统互联所面临的挑战。
结论
各国央行位于金融部门和支付系统快速转型的中心。加密货币、稳定币和大科技公司的“围墙花园生态系统”等创新都倾向于与支撑支付系统的公益要素相对抗。DNA循环既有优点，又有缺点。它产生的最终结果不仅取决于技术水平，也取决于基础市场结构和数据治理的框架。
当前，世界各地的央行都在努力保障公众对货币和支付的信任。为了塑造未来的支付系统，他们正在全力开发零售型和批发型CBDC。CBDC具有终结性、流动性和完整性的特点，它可以构成一个高效的新数字支付系统的基础，因为它可以实现广泛的访问，并能够提供完善的数据治理和隐私标准。为了充分发挥CBDC的潜力，实现更有效的跨境支付，国际合作是至关重要的。在CBDC设计上的合作也将为中央银行在对抗外汇替代并加强本国货币的货币主权上开辟了新的路径。
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